Земельні відносини
У цьому розділі реєстру корупційних ризиків представлені типові корупційні ризики в сфері земельних відносин, характерні для органів місцевого самоврядування
- заходи впливу на корупційні ризики
- кращі практики та дані для аналізу
- джерела та рівень корупційних ризиків
Передача вільних земельних ділянок комунальної форми власності в оренду фізичним та юридичним особам
Посадові особи місцевих рад, наділені повноваженнями щодо передачі в оренду вільних земель комунальної власності громади для всіх потреб (ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України (далі — ЗКУ), можуть зловживати своїми повноваженнями та використовувати службове становище для задоволення власного інтересу або діяти в інтересах третіх осіб.
Через можливу неврегульованість процедур передачі в оренду землі та недоступність інформації про вже орендовані (наприклад, строки та умови дії договорів оренди) може виникати простір для корупційних зловживань з боку посадових осіб ради. Так, за принципом фаворитизму вільна комунальна земля може надаватися в оренду наперед встановленим та наближеним до місцевої влади фізичним особам чи суб’єктам господарювання, які будуть повідомленні про можливість оренди землі.
Земельні ділянки, що вилучаються, викуповуються або примусово відчужуються для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, надаються в оренду для таких потреб органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які ухвалили рішення про їх вилучення, викуп або примусове відчуження для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (ч. 10 ст. 122 ЗКУ).
Місцеві ради не мають уніфікованої процедури розпорядження земельними ділянками комунальної власності, хоча відповідно до ст. 122 ЗКУ та Закону України «Про оренду землі» встановлюють нормативні рамки для такої процедури.
Враховуючи те, що розробка та дотримання процедур щодо розпорядження земельними ділянками покладається на місцеве самоврядування (порядок передачі в оренду, визначення цільового призначення, контроль за використанням відповідно до цільового призначення), відсутність прозорих і ефективних процедур передачі в оренду комунальної землі може сприяти виникненню та реалізації корупційних ризиків
Ймовірність корупційних зловживань у процесі підготовки рішень щодо передачі в оренду вільних земельних ділянок комунальної власності або їх передача особам, пов’язаним чи наближеним до посадових осіб місцевої ради (співвласникам бізнесу, членам родин, партнерам по бізнесу місцевих депутатів тощо).
Ймовірність приховування інформації про вже орендовані земельні ділянки та орендарів з метою обмеження рівного доступу членів громади (конкуренції) щодо реалізації свого права на землю
Відсутність публічних даних стосовно земельних ділянок, які передані в оренду, та єдиної системи моніторингу, звітування щодо їх використання.
Відсутність системи визначення ефективності використання земельних ділянок, переданих в оренду.
Відсутність доступу громадян до інформації про перелік вільних земельних ділянок комунальної власності, які можуть бути передані в оренду та вже орендованих. Відсутність системної роботи відповідальних осіб щодо попередження чи врегулювання конфлікту інтересів під час ухвалення рішень щодо передачі у користування земельних ділянок
Високий
Проведення інвентаризації земельних ділянок комунальної власності, що передані в оренду чи власність фізичних або юридичних осіб.
Створення переліку земельних ділянок комунальної власності за шаблоном
«Дія»: https://data.gov.ua/pages/835-recm-property-register
Створення публічного електронного реєстру з історією про використання земельних ділянок, проведення аукціонів чи публічних торгів на право орендного користування, визначення єдиних критеріїв ефективності використання земельних ділянок.
Урегулювання порядку управління землями комунальної власності
Оприлюднення переліків земельних ділянок комунальної власності, використовуючи шаблон порталу «Дія».
На сайті Херсонської міської військової адміністрації оприлюднений реєстр рішень та договорів оренди та на мапі міста (кадастрова карта міста) є детальна інформація про об’єкти нерухомості комунальної власності; також є приклади внесених земельних ділянок в містах Київ, Харків, Одеса, де внесені ділянки, виділені під будівництво. Проте комплексного реєстру чи переліку, де мають бути внесені всі ділянки комунальної власності, поки не створено
Український портал відкритих даних, офіційні сайти місцевих рад, рішення щодо затвердження окремого порядку передачі у власність чи оренду земельних ділянок
Передача земельних ділянок комунальної власності у приватну власність фізичних та юридичних осіб
Відповідно до ст. 12 ЗКУ до повноважень місцевих рад належить ухвалення рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно, а також здійснення контролю за використанням та охороною земель, затвердження технічної документації та встановлення / зміна меж земельних ділянок.
Так, місцеві ради можуть передавати земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (ч. 1 ст. 122 ЗКУ). У процесі реалізації цих повноважень посадові особи ради можуть створювати штучні перешкоди в процесі набуття у власність земельних ділянок комунальної власності громади на користь інших осіб.
Поширеною корупційною практикою є затягування процедури ухвалення рішень щодо надання дозволу на розробку технічної документації чи затвердження технічної документації, що може обмежувати право особи на отримання у власність землі. Водночас уповноважені посадові особи ради можуть сприяти у швидкому ухваленні подібного рішення на користь інших зацікавлених осіб з метою задоволення власного інтересу
Ймовірність зловживання посадовими особами ради своїм службовим становищем з метою отримання неправомірної вигоди під час ухвалення рішення щодо надання земельних ділянок у власність чи задоволення приватного інтересу, інтересів третіх осіб.
Ймовірність штучного створення посадовими особами ради умов, що обмежують або унеможливлюють доступ інших претендентів на земельну ділянку, а саме: відмова у розгляді заяв з формальних причин, домовленість депутатів місцевої ради щодо неухвалення рішення на користь конкретної особи, безпідставна відмова у розгляді відповідного звернення, тощо
Недоброчесність посадових осіб під час формування проєктів рішень щодо надання земельних ділянок у власність.
Порушення принципу правової визначеності у рішеннях, що регулюють процедури надання у власність земельних ділянок.
Відсутність критеріїв черговості і пріоритетності надання земельних ділянок окремим категоріям громадян.
Зловживання щодо підготовки рішень (процедури обговорення, оприлюднення, включення питань до порядку денного, винесення на голосування, голосування «пакетами», закладення в тексти рішень запланованих помилок).
Недостатній рівень правової обізнаності громадян щодо забезпечення права на отримання земельної ділянки
Високий
Створення публічного реєстру громади щодо земельних ділянок, які передані або можуть бути передані у власність фізичних та юридичних осіб, забезпечення його достовірності й оновлення інформації (шляхом призначення відповідальної особи за ведення реєстру та його актуалізацію щонайменше раз на півроку)
Вінницька ОТГ оприлюднює всі результати громадських слухань своєму сайті. Львівська міська рада теж оприлюднює такі рішення.
нормативні документи місцевої ради, що визначають порядок і процедури надання земель комунальної власності у власність фізичних та юридичних осіб, сайт ОМС
Здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель територіальної громади
Відповідно до ст. 189 ЗКУ самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеві ради ухвалюють рішення щодо здійснення виконавчим органом сільської, селищної, міської ради державного контролю за використанням та охороною земель. Відповідно до ст. 12 ЗКУ, ст.ст. 13, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до повноважень місцевих рад у сфері земельних відносин, окрім встановлення згаданих обмежень, належать здійснення контролю за їх дотриманням у процесі використання земель та виготовлення містобудівної документації. Під час здійснення самоврядного контролю ймовірно виникатимуть обставини, за яких посадові особи можуть зловживати повноваженнями контролю, що сприяє реалізації корупційних ризиків. Реалізація корупційних ризиків може бути пов’язана з бажанням отримати неправомірну вигоду від осіб та організацій, які є об’єктами контролю та порушують вимоги земельного законодавства, чи задовольнити приватний інтерес або інтерес третіх осіб
Ймовірність зловживання в процесі здійснення контролю виконавчими органами місцевої ради за використанням та охороною земель в громаді. Зловживання можуть полягати у фактичному нездійсненні такого контролю або формальному його здійсненні з метою отримання неправомірної вигоди, у задоволенні приватного інтересу чи інтересів третіх осіб. Зазначені ризики можуть бути реалізовані з метою приховування порушень вимог земельного законодавства окремими фізичними чи юридичними особами та можливих негативних наслідків від таких порушень усупереч інтересам громади
Наявність дискреційних повноважень в уповноважених посадових осіб місцевої ради щодо визначення відповідальних посадових осіб та порядку здійснення контролю на території громади.
Непрозорість відбору тай відсутність чітких вимог до компетенції та доброчесності осіб, які визначаються для здійснення контролю.
Особиста недоброчесність і зацікавленість посадових осіб ради, уповноважених на ухвалення рішення.
Незабезпечення відкритості процесів контролю та небажання посадових осіб органу посилювати громадську участь у вирішенні зазначених питань
Високий
Внесення пропозицій щодо усунення прогалин та невідповідностей у нормативному регулюванні процесу встановлення обмежень місцевими радами на земельні ділянки в сфері охорони довкілля.
Упровадження періодичного звітування (щонайменше раз на рік) керівництвом органу місцевого самоврядування перед громадою щодо дотриманням вимог земельного законодавства та охорони навколишнього природного середовища (публічні виступи, публікація звітів на вебсайті органу).
Підвищення рівня правової обізнаності членів громади щодо їх прав та обов’язків у сфері охорони довкілля та форм громадського контролю
Переяславська міська рада Київської області затвердила Положення про самоврядний контроль за використанням та охороною земель територіальної громади м. Переяслава-Хмельницького
Сумська міська рада затвердила Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель громади.
рішення місцевої ради про затвердження положення / порядку здійснення самоврядного контролю; матеріали звернень (скарг) громадян щодо порушення вимог земельного законодавства; матеріали перевірок виконавчих органів місцевих рад щодо дотримання вимог земельного законодавства на території громади; інформація місцевої ради щодо вжитих заходів по усуненню порушень земельного законодавства за результатами перевірок
Вирішення питання щодо повернення земельних ділянок у власність громади
Для попередження корупційних ризиків та забезпечення прозорості під час реалізації місцевими радами цієї функції ключовим є оприлюднення повної та актуальної інформації про земельні ділянки територіальної громади, які повинні належати або можуть належати громаді за законом. Для переходу певної ділянки до земель запасу відповідної ради необхідно вжити низку заходів, зокрема й судових. Натомість існують схеми, завдяки яким земельні ділянки, що повинні за законом перейти у власність громади, можуть перейти до приватної власності, оскільки міська рада не має відповідної інформації про них і тому не вчиняє передбачених законом дій та процедур щодо таких ділянок.
До такої інформації можна віднести відомості про: підстави для припинення місцевою радою права користування земельними ділянками (ст. 141 ЗКУ); підстави для припинення органом місцевого самоврядування права приватної власності на землю (ст.ст. 140 і 143 ЗКУ); факти добровільної відмови від права власності або права постійного користування земельною ділянкою на користь органу місцевого самоврядування (ст. 142 ЗКУ); підстави для подання органом місцевого самоврядування позову до суду про визнання спадщини у вигляді земельної ділянки відумерлою (ст. 1277 Цивільного кодексу України); підстави для законного припинення правовідносин, що тягнуть за собою набуття третіми особами права на земельну ділянку за давністю користування (набувальна давність) (ст. 119 ЗКУ).
Щоб вчиняти передбачені законом дії з припинення права власності (права користування) і повернення земельних ділянок до комунальної власності, з ухвалення у власність земельної ділянки через відмови власника отримувати відумерлу спадщину у вигляді земельних ділянок та не допускати отримання третіми особами земельних ділянок у власність внаслідок набувальної давності, ОМС має своєчасно отримувати вказану інформацію відповідно до закону або за допомогою аналізу різноманітних реєстрів і баз даних, запитів до установ, які видають певні правовстановлювальні документи та зобов’язані вносити інформацію до відповідних державних реєстрів.
Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів місцевих рад належить надання податковим органам у строки та в порядку, що встановлені Податковим кодексом України, інформації стосовно власників та користувачів, зокрема на правах оренди (суборенди), емфітевзису, земельних ділянок сільськогосподарського призначення, розташованих на території відповідної сільської, селищної, міської ради, а також іншої інформації, визначеної Податковим кодексом України
Ймовірність невжиття або зволікання з ужиттям уповноваженими посадовими особами заходів щодо збору необхідної кількості інформації для припинення права власності (права користування) і повернення земельних ділянок до комунальної власності з метою отримання неправомірної вигоди, задоволення приватного інтересу чи дій в інтересах третіх осіб.
Ймовірність затягування процесу реагування та вжиття заходів щодо повернення земельних ділянок у комунальну власність з метою отримання неправомірної вигоди, задоволення приватного інтересу чи дій в інтересах третіх осіб
Відсутність визначених або недосконалість чинних внутрішніх порядків, процедур та алгоритмів повернення земельних ділянок до комунальної власності громади.
Відсутність дієвої системи контролю за вжиттям заходів та наявністю необхідної інформації.
Відсутність систематизованої інформації про земельні ділянки, що можуть бути повернуті у власність громади
Високий
Визначені чіткі процедури збору, аналізу та систематизації інформації про земельні ділянки, які мають або потенційно можуть переходити у власність територіальної громади згідно із законом.
Збір, отримання та оприлюднення повної, достовірної та актуальної інформації про земельні ділянки, які за законом повинні належати або можуть належати місцевій громаді, та інформації про земельні ділянки, що набуваються у власність громадою за певними процедурами
нормативні акти органу місцевого самоврядування, які визначають порядок отримання інформації про земельні ділянки, її аналізу, систематизації та вжиття заходів щодо повернення, сайт місцевої ради
Підготовка та процедура погодження проєкту рішення міської ради щодо передачі вільних земельних ділянок у користування чи власність
Відповідно до ч. 3 ст. 123 ЗКУ орган місцевого самоврядування в межах повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, ухвалених відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель, проєктів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Водночас поширеною є практика встановлення у внутрішніх документах ради (регламент ради, положення про постійні депутатські комісії, виконавчі органи ради, тощо) з непередбачених законодавством підстав для відмови у передачі земельної ділянки у власність чи користування та/або затягування процесу ухвалення рішення, встановлення необґрунтованих обмежень та перепон під час підготовки рішення (наприклад, витребування додаткових документів або погоджень, які не передбачені законодавством). Місцева рада може відмовити у передачі земельної ділянки у власність чи користування без належного обґрунтування причин чи створити сприятливіші умови для інших осіб з метою отримання неправомірної вигоди, задоволення приватного інтересу чи інтересів третіх осіб
Ймовірність включення до нормативних актів місцевої ради положень, які передбачають можливість неправомірної відмови в ухваленні рішення щодо передачі земельної ділянки з метою подальших корупційних зловживань.
Ймовірність штучного затягування процесу ухвалення рішення чи встановлення інших необґрунтованих обмежень в реалізації права власності на землю. Місцева рада може встановити додаткові погодження, які не передбачені законодавством, або ускладнювати процедури отримання необхідних документів
Недосконалість законодавства, яке регулює порядок передачі земельних ділянок у власність чи користування, що створює умови для корупційних зловживань.
Недостатній контроль за дотриманням порядку передачі земельних ділянок у власність чи користування ускладнює виявлення та притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення
Високий
Із залученням уповноваженого підрозділу / особи з питань запобігання корупції провести верифікацію нормативних актів місцевої ради на предмет наявності корупціогенних факторів та норм, що можуть ускладнювати процедуру підготовки й ухвалення рішення щодо передачі земельної ділянки у власність і сприяти реалізації корупційних ризиків.
Ухвалення рішення приведення у чітку відповідність внутрішніх регламентних актів місцевої ради до вимог законодавства, що регулюють питання передачі земельних ділянок у приватну власність, у частині строків процедури та виключних законних підстав для відмови у наданні ділянки
регламент міської ради, положення про постійні депутатські комісії, регламент виконавчого комітету ради, положення про виконавчий орган ради з земельних питань, інші порядки та положення, які регулюють ухвалення радою рішень з питань земельних відносин
Встановлення та зміна цільового призначення земельної ділянки рішенням місцевої ради
Відповідно до ст. 20 ЗКУ місцеві ради наділені повноваженнями щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок на території громади. Цільове призначення земельної ділянки повинно відповідати Класифікації видів цільового призначення земель та затвердженій містобудівній документації (генеральному плану населеного пункту та плану зонування). Крім того, процедура зміни цільового призначення мають бути прозорими, рівними та зрозумілими для кожного землекористувача.
Органи місцевого самоврядування повинні використовувати у своїй діяльності Класифікацію видів цільового призначення земель, затверджену наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, та Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489, який застосовується з 01.01.2017.
З метою правильного визначення розміру плати за землю та запобігання можливим зловживанням необхідно забезпечити повну відповідність встановлення або зміну цільового призначення земель затвердженій містобудівній документації
Ймовірність зловживання посадовими особами місцевої ради, які уповноважені на зміну цільового призначення земельних ділянок. Зловживання повноваженнями можуть реалізовуватися з метою отримання неправомірної вигоди, задоволення приватного інтересу чи інтересів третіх осіб (ухвалення рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки особі всупереч вимогам законодавства або необґрунтована відмова в зміні цільового призначення іншій особі)
Недосконалість нормативно-правового забезпечення та порушення принципу правової визначеності норм у сфері регулювання земельних відносин на рівні громади.
Дискреційні повноваження місцевих рад та вплив суб’єктивних факторів у процесі ухвалення рішень.
Особиста недоброчесність посадових осіб місцевих рад і відсутність системної антикорупційної політики ОМС.
Відсутність дієвого контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері передачі земельних ділянок у користування чи власність, що ускладнює виявлення та притягнення до відповідальності за корупційні правопорушення
Середній
Затвердити та впровадити процедуру встановлення та зміни цільового призначення земельної ділянки, яка повністю відповідає вимогам законодавства та містобудівної документації, плану зонування та детальному плану території. Цільове призначення земельної ділянки відповідає Класифікації видів цільового призначення земель або сформульоване так, що це виключає його віднесення до двох чи більше пунктів класифікації.
Запровадити систему професійного навчання та розвитку працівників місцевих рад з питань передачі земельних ділянок, що сприятиме формуванню доброчесного середовища та нульової толерантності до корупції
рішення місцевої ради про затвердження процедури зміни цільового призначення земельних ділянок; сайт місцевої ради; матеріали розгляду скарг та заяв місцевою радою, що стосуються зміни цільового призначення землі