У цьому розділі реєстру корупційних ризиків представлені типові корупційні ризики в сфері публічних закупівель, характерні для органів місцевого самоврядування
- джерела та рівень корупційних ризиків
- заходи впливу на корупційні ризики
- кращі практики та дані для аналізу
Організація та планування закупівель
У законодавстві немає чітких правил, як замовники мають визначати свої потреби та їх пріоритетність. Тому інколи у закупівельні плани потрапляють позиції, які у замовника є в залишках. Цей ризик особливо актуальний для товарів, що закуповують комунальні та комунальні некомерційні підприємства.
Так, замовники можуть купити забагато окремих категорій товарів — понад реальну потребу. Продукцію накопичують і зберігають роками.
Це також може свідчити про умисне проведення закупівлі товарів / робіт / послуг, об’єктивної потреби у яких немає, за попередньої змови відповідальної посадової особи замовника (ОМС) та конкретного постачальника, або ж закупівля надто дороговартісних товарів / робіт / послуг з метою використання надалі для власних потреб окремою посадовою особою замовника. Можливою є також схема, коли орган штучно формує потребу (наприклад, проведення заходу чи надання консультації). Для цього такі послуги закуповуються у наближених осіб, хоча орган в змозі організувати надання таких послуг самостійно, залучивши своїх спеціалістів.
Можливість закупівлі непотрібних або дорожчих (як порівняти з іншими такого типу) товарів з метою їх використання для власних потреб або не за цільовим призначенням.
Можливість закупівлі послуг, виконання яких чи їхню якість важко або неможливо оцінити з метою закупити послугу у наближених та/або близьких осіб
Відсутність законодавчо затверджених вимог підготовки та затвердження річного плану закупівель як комплексного документа.
Відсутність внутрішнього розпорядчого документа замовника про порядок взаємодії між усіма учасниками закупівельної діяльності для забезпечення господарської діяльності.
Дискреційні повноваження під час підготовки тендерної документації.
Недостатній розподіл обов’язків з планування закупівель, відсутність систем внутрішнього контролю.
Положення чинного законодавства у сфері публічних закупівель, що унеможливлюють зовнішній контроль за процедурою закупівлі в період дії правового режиму воєнного стану
Середній
Проведення замовником попередніх ринкових консультацій для планування закупівель та організації їх проведення з метою аналізу ринку, зокрема отримання рекомендацій та інформації від суб’єктів господарювання, відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про публічні закупівлі».
Моніторинг плану закупівель структурними підрозділами замовника, які відповідають за оцінку доцільності закупівлі окремих товарів / робіт / послуг з подальшим аудитом (перевіркою) використання за результатами завершення закупівельного періоду.
Створення публічного реєстру наявних матеріальних цінностей, які перебувають на балансі органу чи інших головних розпорядників коштів, що входять до сфери його управління.
Забезпечення керівництвом ОМС організації проведення систематичного внутрішнього аудиту та періодичного зовнішнього аудиту виконання договорів (згідно з розробленими внутрішніми політиками замовника).
Оприлюднення планів закупівель на сайті ОМС
на сайті Львівської міської ради, наприклад, оприлюднюється інформація щодо планів закупівель, а саме посилання на вкладку модуля аналітики ВІ Prozorro — Етап планування. Цей додаток допомагає виконувати аналіз планів закупівель за останні два роки у різних розрізах.
Також на сайті Львівської міської ради оприлюднюється інформація щодо співпраці з бізнесом (консультації з ринком): Зведена інформація 2022. Консультації для ефективної співпраці з бізнесом (2019—2021—2022)
кошторис / фінансовий план, дані із системи електронних закупівель Prozorro, дані з модуля аналітики ВІ Prozorro, офіційний вебсайт ОМС
Визначення коду предмета закупівлі
Основними ризиками за цим індикатором є ризик уникнення конкурентних процедур закупівель і перемога постачальників, які можуть перебувати у змові з місцевими службовцями. Замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів / спрощених закупівель або застосування Закону України «Про публічні закупівлі», зокрема положень ч. 10 ст. 3 Закону (п. 6 Особливостей — на період воєнного стану).
Такі дії замовника порушують наказ Міністерства економіки України від 15.04.2020 № 708 «Про затвердження Порядку визначення предмета закупівлі», відповідно до якого предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником згідно з п.п. 21 і 34 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі» та на основі національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник», за показником четвертої цифри основного словника із зазначенням у дужках конкретної назви товару чи послуги.
Оскільки Порядок досить чітко регламентує використання тих чи інших кодів для предмета закупівлі, ймовірність ненавмисних помилок у визначенні коду предмета закупівлі є мінімальною.
Можливість зловживання службовим становищем: свідоме приховування тендерів від потенційних учасників шляхом зазначення неправильного коду класифікатора закупівлі чи граматичних помилок у написанні предмета закупівлі з метою сприяння виграшу у тендері «конкретного» постачальника.
Можливість визначення замовником одного предмета закупівлі за різними кодами по класифікатору України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник».
Визначення предметом закупівлі робіт у випадку, коли фактично предметом закупівлі є послуги, що може призвести до порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки передбачені різні вартісні межі для закупівлі робіт і послуг
Середній
Розробка Порядку взаємодії, що є елементом внутрішньої політики закупівель, який повинен передбачати детальну регламентацію прав та обов’язків уповноважених / відповідальних осіб замовника, визначати систему контролю за ухваленням рішень та процедуру залучення уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції до процедури проведення закупівлі.
Проведення внутрішнього аудиту для оцінки ефективності закупівель замовника
наказ Пенсійного Фонду України від 24.12.2021 № 180 «Про деякі питання організації закупівель для забезпечення потреб Пенсійного фонду України та його органів»
дані із системи електронних закупівель Prozorro, дані з модуля аналітики ВІ Prozorro. Вкладка модуля аналітики ВІ Prozorro — Моніторинг публічних закупівель, де можна відфільтрувати закупівлі з проведеним моніторингом органом фінансового контролю (Державна аудиторська служба України) як без виявлених порушень, так і з порушеннями
Опис у технічній специфікації до предмета закупівлі усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, зокрема їхні технічні, функціональні та якісні характеристики
Технічні характеристики предмета закупівлі — основні важелі впливу на конкуренцію в тендерах. Ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено зазначення в тендерній документації інформації про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, зокрема відповідну технічну специфікацію. Порушення цієї вимоги може призвести до дискримінації учасників тендерів та/або свідчити про змову між окремим постачальником та замовником.
Опис характеристик може також містити інші порушення, які досить часто свідчать про змову та прописування вимог під конкретного виробника, учасника. Часто уповноважені особи не мають необхідних знань та досвіду, щоб оцінити коректність вимог до предмета закупівлі. Зокрема, наявність у тендерній документації виразу «або еквівалент» та його обґрунтування, якщо технічна специфікація містить посилання на конкретну марку чи виробника.
Так, можуть бути зловживання, коли без відповідного обґрунтування зазначається конкретна марка, модель, виробник або конкретні параметри, яким відповідає певна марка чи модель, надмірні вимоги, що звужує можливість пропонувати різні види продукції, додаткові вимоги, не передбачені нормативними актами (наявність необов’язкових сертифікатів, довідок, відгуків).
Отже, замовники штучно обмежують коло потенційних учасників, що може свідчити про наявність змови між замовником та постачальником, і, як наслідок, у закупівлях низька конкуренція та завищені ціни.
Про наявність таких ризиків можуть свідчити фактори: наявність в електронній системі закупівель звернень від потенційних учасників щодо уточнення значень у технічній специфікації; відсутність в електронній системі закупівель у тендерній документації технічної специфікації предмета закупівлі; наявність у технічній специфікації предмета закупівлі конкретної марки, моделі, виробника або конкретних параметрів, яким відповідає певна марка чи модель, без зазначення виразу «або еквівалент»; відсутність обґрунтування посилання в технічній специфікації на конкретну марку, модель, виробника або конкретні параметри, яким відповідає певна марка чи модель; штучне об’єднання кількох частин предмета закупівлі, які потенційно могли б бути лотами, у цілісний предмет закупівлі з метою звуження кола учасників, наприклад, звичайних ліків і наркотичних засобів, на які потрібне спеціалізоване ліцензування, або двох типів вугілля, один з яких має тільки певний виробник; застосування в описі предмета закупівлі певних «географічних» обмежень до учасників торгів, наприклад, кількість АЗС у певному районі чи місті, відстані до цих АЗС
Можливість зловживання службовим становищем шляхом не зазначення або неповного відображення значення характеристик предмета закупівлі в технічній специфікації з метою ускладнення для потенційних учасників підготовки якісної тендерної пропозиції та/або наявність змови між замовником і певним учасником з метою отримання неправомірної вигоди від реалізації договору.
Можливість зловживання службовим становищем під час опису технічної специфікації предмета закупівлі шляхом його опису під конкретного учасника з метою отримання неправомірної вигоди від реалізації договору.
Можливість закупівлі неякісних товарів, робіт, послуг за низькою ціною в умовах попередньої змови посадових осіб замовника та постачальника шляхом виключення з тендерної документації вимог щодо стандартів якості
Дискреційні повноваження під час підготовки тендерної документації.
Недостатній розподіл обов’язків із планування закупівель, відсутність систем внутрішнього контролю.
Положення чинного законодавства у сфері публічних закупівель, що унеможливлюють зовнішній контроль за процедурою закупівлі в період дії правового режиму воєнного стану.
Відсутність в електронній системі закупівель у тендерній документації технічної специфікації предмета закупівлі.
Наявність в технічній специфікації предмета закупівлі конкретної марки, моделі, виробника або конкретних параметрів, яким відповідає певна марка чи модель без зазначення виразу «або еквівалент».
Відсутність обґрунтування посилання в технічній специфікації на конкретну марку, модель, виробника або конкретні параметри, яким відповідає певна марка чи модель
Високий
Розробка політики закупівель, яка повинна передбачати детальну регламентацію прав та обов’язків відповідальних осіб замовника, визначати вимоги до процесу складання та якості технічних специфікацій, упроваджувати систему контролю за ухваленням рішень та процедуру залучення уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції до процедури проведення закупівлі.
Розробка для товарів з ризикових категорій типових специфікації, які є елементом внутрішньої політики закупівель
готові технічні специфікації Prozorro Market, що містять опис технічних, якісних та експлуатаційних характеристик товарів різних виробників однієї товарної групи, з однаковими базовими характеристиками. Рекомендації Антимонопольного комітету України (наприклад, щодо проведення публічних закупівель на ринках постачання продуктів харчування, послуг їдалень та кейтерингових послуг, щодо закупівлі шкільних автобусів). Національні стандарти України, які регулюють параметри відповідних предметів закупівлі
підготовлена замовником тендерна документація (технічна специфікація предмета закупівлі)
Формування кваліфікаційних критеріїв предмета закупівлі, інших частин тендерної документації
Формуючи тендерну документацію, замовники можуть зазначати вимоги, які носять дискримінаційний характер, обмежують право учасників взяти участь у тендері та звужують коло учасників. Проте українське законодавство не містить чіткого переліку дискримінаційних умов, тож підтвердити їх наявність у тендерній документації учасники можуть, лише звернувшись з оскарженням до Антимонопольного комітету України, до компетенції якого входить розгляд відповідних питань.
Можуть бути дискримінаційні вимоги щодо підтвердження наявності досвіду виконання аналогічних договорів, укладених лише з бюджетними / комунальними установами. Це обмежує можливість участі в тендері тих учасників, які раніше не працювали у державному секторі, проте мають спроможність і досвід, що може забезпечити потребу замовника.
Також деколи замовники мають намір закупити або конкретний товар, або у конкретного постачальника, тому зазначають у тендерній документації на закупівлю товарів вимогу надати гарантійний лист від виробника (авторизаційний лист). Водночас у переліку товарів, на які потрібно надати такі листи, вказують товари, які виробляються одним виробником, що суттєво звужує конкуренцію на відповідній закупівлі.
Крім того, іноді зазначають такі дискримінаційні вимоги, як наявність сертифікатів, зазначення відстані до замовника, огляд об’єкта (для закупівлі робіт). Але на практиці всі ці вимоги не гарантують якість предмета закупівлі, а лише обмежують кількість учасників закупівлі.
Проте використання затверджених типових специфікацій, договорів, запровадження стандартних правил формування кваліфікаційних критеріїв за предметами закупівель унеможливлює раптове виникнення дискримінаційних умов і надходження обґрунтованих скарг від учасників закупівель. Якщо замовник надає добре підготовлену документацію та добросовісно супроводжує процес, предмет оскарження відсутній
Можливість встановлення посадовою особою замовника дискримінаційних умов тендерної документації, орієнтованої на заздалегідь визначеного учасника, що звужує коло потенційних учасників та/або унеможливлює перемогу учасників, які можуть запропонувати роботу / товар / послугу кращої якості за нижчу ціну, з метою отримання неправомірної вигоди та укладення договору із заздалегідь визначеним учасником
Наявність дискреційних повноважень щодо розробки тендерної документації.
Відсутність контролю за тим, наскільки заявлені замовником у тендерній документації характеристики товару, роботи чи послуги є специфічними чи спеціальними, як порівняти з іншими закупівлями цього замовника.
Юридична невизначеність прав і обов’язків відповідальних посадових осіб.
Правова невизначеність дискримінації в публічних закупівлях.
Концентрація повноважень шляхом покладання функцій на одну посадову особу
Високий
Проведення аналізу ринку та вивчення того, наскільки заявлені замовником у тендерній документації характеристики товару, роботи чи послуги є специфічними чи спеціальними, як порівняти з іншими закупівлями цього замовника, а у разі відсутності таких — з іншими тендерами в галузі.
Залучення уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції до аналізу тендерної документації в окремих закупівлях.
Урахування практики Антимонопольного комітету України стосовно інших тендерів замовника з метою встановлення, які вимоги вже визнавалися дискримінаційними і чи замовник застосовує їх надалі.
Використання затверджених на місцевому рівні типових форм тендерної документації, технічних специфікацій, запровадження стандартних правил формування кваліфікаційних критеріїв за предметами закупівель
Наказ Пенсійного Фонду України від 24.12.2021 № 180 «Про деякі питання організації закупівель для забезпечення потреб Пенсійного фонду України та його органів»
Формування умов поставки і оплати
Умови поставки і оплати суттєво впливають на вартість товарів, робіт і послуг. Наприклад, товари з терміновою поставкою потенційно коштуватимуть дорожче. Найчастіше такими умовами зловживають, щоб створити сприятливіші умови для обраних постачальників, і менш сприятливі — для всіх інших.
Якщо діапазон терміну оплати широкий, можуть бути маніпуляції з першочерговістю виплат. Замовник може створювати умови, коли наперед визначені учасники мають погодження для оплати з незначним відтермінуванням, а інші учасники чекатимуть дуже довго. Це корупційне порушення, яке спотворює конкуренцію.
Короткий термін поставки можуть використати в інтересах учасників, у яких вже є в наявності необхідний обсяг продукції, і яким не потрібен додатковий час на її виробництво, транспортування чи придбання.
Поширеними є умови постачання за замовленням замовника. Водночас бізнес може не отримати гарантій, що таке замовлення взагалі буде сформовано, не знати навіть попередніх термінів, коли замовник може його зробити. Також у закупівлі можуть зазначити надто короткий термін поставки від дати замовлення.
Як наслідок, учасники закупівлі не можуть об’єктивно планувати обсяги постачання і формувати необхідні запаси. Крім цього, з’являються і ризики, пов’язані з формуванням ціни. Переваги на таких закупівлях отримує бізнес, який змовляється із замовником: він може мати більше інформації чи вигідніші умови.
Можливість зловживання службовим становищем та змови посадових осіб замовника (ОМС) і потенційних контрагентів шляхом встановлення необґрунтованих умов поставки й оплати товарів з метою обрання їх постачальниками товарів, робіт та/або послуг з метою отримання неправомірної вигоди
Наявність дискреційних повноважень під час розробки тендерної документації щодо широкого діапазону терміну оплати.
Наявність дискреційних повноважень під час розробки тендерної документації щодо коротких строків поставки.
Наявність дискреційних повноважень під час розробки тендерної документації щодо умов постачання за замовленням замовника (у випадку, коли немає графіка поставок).
Відсутність контролю за тим, наскільки заявлені замовником у тендерній документації характеристики товару, роботи чи послуги є специфічними або спеціальними, як порівняти з іншими закупівлями цього замовника
Високий
Проведення закупівель за стандартизованими умовами поставок та оплати.
Включення до закупівельної політики органу примірних договорів закупівлі товарів, робіт або послуг, які будуть містити антикорупційні застереження.
Розробка Положення про договірну роботу як елементу політики закупівель, яким будуть рекомендовані примірні договори закупівлі товарів, робіт або послуг
Порядок ведення договірної роботи в Виконавчому комітеті Жмеринської міської ради; Положення про порядок ведення договірної роботи Сквирської міської ради
дані із системи електронних закупівель Prozorro; дані з модуля аналітики ВІ Prozorro
Обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення
Відповідно до вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 «Про ефективне використання державних коштів» органам місцевого самоврядування рекомендується затвердити заходи щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, а також забезпечити оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості. Отже, цей індикатор вказує на необхідність оприлюднювати обґрунтування очікуваної вартості, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі на сайті.
Оскільки неправильний та необґрунтований розрахунок очікуваної вартості може свідчити про корупційні ризики, а також про потенційну змову між замовником і певним учасником (замовник умисно завищив вартість закупівлі для «певного» постачальника, але інші учасники запропонували ринкову ціну), і стати інструментом «фіктивного демпінгу», адже підставний учасник може в кілька разів занижувати суму за свої товари / послуги / роботи. Проте, ставши переможцем за результатом торгів, відмовляється від підписання договору. У підсумку переможцем стає компанія з пропозицією, дорожчою за ринкову.
Можливість встановлення посадовою особою замовника дискримінаційних умов під час формування технічних та якісних характеристик, орієнтованих на заздалегідь визначеного учасника, що звужує коло потенційних учасників та/ або унеможливлює перемогу постачальників, які можуть запропонувати роботу / товар / послугу кращої якості за нижчу ціну
Відсутність на сайті замовника обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості.
Відсутність сайту замовника
Середній
Наявність оприлюдненого обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/або розміру бюджетного призначення на власному вебсайті замовника / на вебсайті головного розпорядника бюджетних коштів протягом п’яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель.
Розробка внутрішньої політики закупівель, яка повинна передбачати детальну регламентацію прав та обов’язків відповідальних осіб замовника, визначати систему контролю за ухваленням рішень та процедуру залучення уповноваженої особи з питань запобігання корупції до процедури проведення закупівлі.
Залучення до процедури розгляду тендерних пропозицій представників громадської ради.
Проведення моніторингу відмінених процедур закупівлі замовником за період (30 або 60 діб) та аналіз правомірності такої відміни (зокрема, з використанням аналітичного інструменту bi.prozorro.org/).
Моніторинг оголошень закупівель з аналогічним предметом.
Проведення аналізу фактів відміни закупівель і розробка механізму виявлення таких фактів у майбутньому
оприлюднення на сайті ОМС обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, його очікуваної вартості та/ або розміру бюджетного призначення. Наприклад, сайт Бахмацької міської громади, на якому є окремий розділ «Публічні закупівлі», сайт Чорноморської міської територіальної громади, сайт Управління освіти департаменту розвитку Львівської міської ради, сайт Львівської міської ради, де оприлюднені обґрунтування закупівель різними департаментами міської ради
дані із системи електронних закупівель Prozorro, дані з офіційних вебсайтів замовника / головного розпорядника бюджетних коштів
Проведення не конкурентних закупівель (по сумі закупівель)
Відповідно до ст. 20 Закону України «Про публічні закупівлі» відкриті торги є основною процедурою закупівлі.
Конкурентність процедур є індикатором дотримання таких принципів здійснення публічних закупівель, як добросовісна конкуренція серед учасників, відкритість і прозорість на всіх стадіях закупівель, недискримінація учасників і рівне ставлення до них, тобто забезпечення рівного доступу учасників до процедур закупівель замовника. Якщо замовник зловживає неконкурентними процедурами, то його закупівлі не відповідають вищезазначеним принципам, а також є ризик уникнення процедур закупівель з метою укладання договорів без проведення відповідних процедур з певними постачальниками. Крім того, у неконкурентних закупівлях може бути завищена вартість предмета закупівлі. Отже, це може свідчити також і про корупційні ризики.
Факторами, що свідчать про недоброчесність цього процесу є: більшість проведених замовником закупівель відбуваються за неконкурентними процедурами; часте застосування закупівель за винятками п. 7 ст. 3 та ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» (п. 13 Особливостей на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування); розбиття (поділ) річного обсягу закупівлі на обсяги, які не перевищують визначені межі застосування процедур закупівель.
Допустиме значення — коли відсоток конкурентних закупівель (по сумі закупівель) становить не менше, ніж середнє значення по країні за даними модуля аналітики (за 2023 рік — 62,9 %17).
Можливість посадових осіб замовника (ОМС) умисно штучно дробити предмет закупівлі із зазначенням сукупності таких технічних або інших споживчих характеристик товару, які дають змогу замінити одну конкурентну процедуру закупівлі на більшу кількість неконкурентних процедур закупівель (прямі договори), або застосування спрощених закупівель.
Необґрунтоване застосування під час проведення закупівель винятків п. 7 ст. 3 та ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» (п. 13 Особливостей на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування)
Дискреційні повноваження під час планування закупівель.
Недостатній розподіл обов’язків із планування закупівель, відсутність систем внутрішнього контролю.
Відсутність ефективних механізмів реагування на порушення у спрощених закупівлях
Високий
Запровадження процедури експертизи (аналізу) Річного плану закупівель на предмет наявності ознак поділу закупівлі одного виду послуг або товарів на декілька окремих закупівель з метою «оминути» застосування процедури відкритих торгів.
Використання аналітичних модулів для аналізу закупівель (bi.prozorro.org, clarity-project.info, acm-ua.org, cpvtool).
Проведення замовником попередніх ринкових консультацій для плануванні закупівель та організації їх проведення з метою аналізу ринку, зокрема
15 62,9 — середній відсоток конкурентних закупівель у системі Prozorro за 2023 рік (по сумі закупівель). Індикатор необхідно переглядати наприкінці року, оскільки відсотки щорічно змінюються. Дані надані з модуля аналітики ВІ Prozorro.
отримання рекомендацій та інформації від суб’єктів господарювання
відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про публічні закупівлі».
Запровадження процедури попереднього аналізу контрагентів і візування уповноваженим підрозділом (уповноваженою особою) з питань запобігання та виявлення корупції проєктів прямих договорів
оприлюднення планів закупівель на сайті ОМС; на сайті Львівської міської ради, наприклад, оприлюднюється інформація щодо планів закупівель, а саме посилання на вкладку модуля аналітики ВІ Prozorro — Етап планування. Цей додаток допомагає виконувати аналіз планів закупівель за останні два роки у різних розрізах. Крім того, на сайті Львівської міської ради оприлюднюється інформація щодо співпраці з бізнесом (консультації з ринком): Зведена інформація 2022. Консультації для ефективної співпраці з бізнесом (2019—2021—2022)Також на сайті Львівської міської ради оприлюднюється інформація щодо аналізу закупівель
дані із системи електронних закупівель Prozorro, дані з модуля аналітики ВІ Prozorro
Кількість учасників у конкурентних торгах
Цей показник слугує для вимірювання рівня конкуренції в конкурентних торгах, тобто вказує, скільки учасників у середньому подали свої пропозиції. Високий рівень конкуренції свідчить про високу професійність підготовки до торгів замовником і високу ймовірність отримання ринкової чи близької до неї ціни.
Чим менша кількість учасників закупівель, тим більше ринок закупівель має ознаки олігополістичного. Такий ринок, на відміну від конкурентного середовища, відзначається ймовірністю таких корупційних ризиків, як змова безпосередньо між самими учасниками закупівлі (антиконкурентні узгоджені дії) або змова учасників із замовником.
Зі свого боку замовники не можуть безпосередньо впливати на ризик антиконкурентних узгоджених дій або змови між учасниками за відсутності беззаперечних доказів та без передачі фактів щодо них до відповідних органів (насамперед до Антимонопольного комітету України, органу, що займається захистом економічної конкуренції), адже лише Антимонопольний комітет України може встановити наявність порушення.
Загалом по Україні протягом останніх років показник демонструє тенденцію до зниження, однак суттєві відхилення від середнього значення в меншу сторону слід детально опрацювати та проаналізувати.
Маленька кількість учасників у конкурентних торгах замовника може свідчити про те, що замовник визначив вимоги до учасників у такий спосіб, що обмежив участь у закупівлі. Відповідно, може бути ситуація, коли учасники насправді не торгуються, а лише створюють видимість конкуренції. У такому випадку зазвичай перемагає учасник з найвищою ціною, тож не йдеться про економію та ефективність такого тендеру.
Також це може свідчити про узгодженість дій замовника та одного або декількох постачальників.
Ймовірність створення штучних перешкод участі у торгах шляхом встановлення дискримінаційних вимог до закупівлі та/або змови з окремим постачальником з метою неефективного проведення тендеру та отримання неправомірної вигоди за результатами змови
Дискреційні повноваження під час підготовки тендерної документації.
Відсутність контролю за тим, наскільки заявлені замовником у тендерній документації характеристики товару, роботи чи послуги є специфічними або спеціальними, як порівняти з іншими закупівлями цього замовника.
Юридична невизначеність прав і обов’язків відповідальних посадових осіб.
Концентрація повноважень шляхом покладання функцій на одну посадову особу.
Відсутність у замовника можливості дискваліфікувати учасника за «наявними фактами змови», що унеможливлює самостійне виявлення та попередження відповідних ризиків
Високий
Використання аналітичних модулів для аналізу закупівель (bi.prozorro.org, clarity-project.info, acm-ua.org).
Проведення замовником попередніх ринкових консультацій для планування закупівель та організації їх проведення з метою аналізу ринку, зокрема отримання рекомендацій та інформації від суб’єктів господарювання відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про публічні закупівлі» та запрошення учасників ринку до участі в процедурах закупівель замовників. Забезпечення ініціативного сповіщення учасників ринку про плани закупівель (формування переліків учасників, розсилка запрошень тощо).
Формування річних планів закупівель та їх оприлюднення на офіційному вебсайті ОМС з метою ознайомлення учасників ринків з інформацією, що планують закуповувати замовники, та можливістю для учасників заздалегідь підготуватися ще до етапу оголошення закупівель
оприлюднення планів закупівель на сайті ОМС; на сайті Львівської міської ради, наприклад, оприлюднюється інформація щодо планів закупівель, а саме посилання на вкладку модуля аналітики ВІ Prozorro — Етап планування. Цей додаток допомагає виконувати аналіз планів закупівель за останні два роки у різних розрізах. Крім того, на сайті Львівської міської ради оприлюднюється інформація щодо співпраці з бізнесом (консультації з ринком): Зведена інформація 2022. Консультації для ефективної співпраці з бізнесом (2019—2021—2022)Також на сайті Львівської міської ради оприлюднюється інформація щодо аналізу закупівель
дані із системи електронних закупівель Prozorro, дані з модуля аналітики ВІ Prozorro
Наявність процедур закупівель із задоволеними скаргами до Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель
Велика кількість задоволених колегією скарг може свідчити про неякісну підготовку тендерної документації та неефективну організацію процесу закупівель замовником або умисне обмеження конкуренції для надання переваги конкретним учасникам. Наприклад, через дискримінаційні підходи до розгляду пропозицій, підготовки проєктів договорів, дискримінаційні вимоги в тендерній документації чи технічній специфікації до предмета закупівлі тощо.
Це може проявлятися під час необґрунтованої відміни процедур закупівель і може свідчити про те, що замовнику складно якісно оголосити й провести торги або він умисно створює умови для перемоги певного учасника. Особливо, коли замовник після відміни закупівлі одразу заново оприлюднює оголошення про проведення закупівлі з ідентичними вимогами та характеристиками.
Отже, відміна процедури може вказувати на корупційну змову між певним учасником та посадовими особами місцевого самоврядування. Як правило відміна закупівлі в разі змови може відбуватися з кількох причин: несподіваний програш «свого» учасника; відсутність у «свого» учасника можливості брати участь в даний конкретний період проведення закупівлі; у відповідь на звинувачення у змові зі «своїм» постачальником у певному конкретному випадку та з подальшим перенесенням закупівлі на інший період.
У таких випадках замовник відміняє процедуру закупівлі, посилаючись на такі підстави як відпала потреба, відсутність фінансування тощо. Проте остання практика Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель показує, що у випадку оскарження учасником відміни тендеру часто виявляється, що замовник не може документально підтвердити обґрунтованість відміни. Тож орган оскарження задовольняє скаргу та зобов’язує замовника скасувати рішення про відміну процедури закупівлі.
Ймовірність безпідставної дискваліфікації учасників з метою надати перевагу окремому учаснику шляхом визначення в тендерній документації вимог у такий спосіб, щоб надати перевагу вже заздалегідь обраному учаснику.
Ймовірність неправомірного скасування процедури закупівлі шляхом змови між певним учасником та посадовими особами місцевого самоврядування з метою перенесення закупівлі на інший період і сприяння участі в ньому завідомо обраного постачальника
Дискреційні повноваження під час підготовки тендерної документації.
Недостатній розподіл обов’язків з планування закупівель, відсутність систем внутрішнього контролю.
Відсутність контролю за тим, наскільки заявлені замовником у тендерній документації характеристики товару, роботи чи послуги є специфічними або спеціальними, як порівняти з іншими закупівлями цього замовника.
Відсутність у ст. 32 Закону України «Про публічні закупівлі» деталізованих пояснень щодо аргументування замовником об’єктивної потреби у відміні закупівлі.
Непослідовність рішень Антимонопольного комітету України як органу оскарження щодо ідентичних скарг залежно від складу Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (приклади на с. 21 Рекомендацій НАЗК).
Недостатня кількість висококваліфікованих співробітників із практичним досвідом роботи у сфері закупівель, що пов’язано з плинністю професійних кадрів, суттєвими змінами у законодавстві у цій сфері
Високий
Додатковий контроль під час підготовки тендерної документації, зокрема моніторинг антикорупційним уповноваженим.
Перегляд розподілу обов’язків з планування закупівель та визначення системи внутрішнього контролю за цим процесом.
Створення робочої групи для розгляду пропозицій та регламентація її роботи.
Забезпечення спеціалізованого навчання співробітників у сфері закупівель
оприлюднення звітів, що містять узагальнену інформацію про результати здійснення публічних закупівель на сайті Дніпровської міської ради, зокрема по кількості оскаржуваних процедур
дані із системи електронних закупівель Prozorro; дані з модуля аналітики ВІ Prozorro. Корисні посилання: узагальнена практика Антимонопольного комітету України щодо оскарження закупівель, Трансперенсі Інтернешнл Україна, дослідження «Захистити свої права: як працює оскарження закупівель за новими правилами»
Виявлення порушень, які мають ознаки корупційних і стосуються сфери публічних закупівель, під час перевірки органами фінансового контролю (ОФК)
ОФК (Державна аудиторська служба України) є одним з основних контролюючих органів у сфері публічних закупівель, на який покладено обов’язок здійснювати контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом проведення перевірки, інспектування або моніторингу.
ОФК може виявити порушення, які мають ознаки корупційних і стосуються сфери публічних закупівель, за результатами перевірок (Постанова КМУ від 01.08.2013 № 631), інспектування (Постанова КМУ від 20.04.2006 № 550) та моніторингу (ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі») .
ОФК може перевіряти публічні закупівлі під час перевірки, яка проводиться за наявності підстав, передбачених Порядком проведення перевірок закупівель, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об’єкта його права власності. У цьому випадку за результатами інспектування складається акт перевірки.
За результатами перевірки закупівель керівник структурного підрозділу, який проводив таку перевірку, може вносити на розгляд керівника органу державного фінансового контролю або його заступника пропозицію щодо проведення
перевірки усього комплексу питань фінансово-господарської діяльності замовника шляхом інспектування або державного фінансового аудиту.
ОФК може перевіряти публічні закупівлі під час інспектування, яке полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об’єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. У цьому випадку за результатами інспектування складається акт ревізії.
За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:
притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об’єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Результати ревізії місцевого бюджету відображаються у зведеній довідці, яка формується на підставі актів ревізій та інших матеріалів, оформлених за результатами заходів державного фінансового контролю.
У разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, акти таких ревізій з додатками до акта ревізії у строк не пізніше ніж 10 робочих днів передаються до правоохоронних органів.
ОФК може перевіряти публічні закупівлі під час моніторингу. Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі. Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Ймовірність порушення норм закупівельного законодавства шляхом необґрунтованого вибору переможця або безпідставної дискваліфікації учасників з метою надання переваги обраному учаснику постачальника
Мала кількість проведення перевірок, інспектувань, ревізій через їх складну процедуру та довготривалість.
Високий показник судових рішень щодо оскарження висновків моніторингу на користь замовників, це призводить до того, що замовники не бояться моніторингів і відповідальності за недоброчесні дії під час реалізації закупівель.
Непослідовність рішень ОФК щодо порушення законодавства у сфері публічних закупівель, різні висновки щодо ідентичних або схожих порушень.
Недостатня кількість висококваліфікованих співробітників з практичним досвідом роботи у сфері закупівель, що пов’язано із плинністю професійних кадрів, суттєвими змінами у законодавстві у цій сфері.
Невизначеність механізму усунення порушень, що були виявлені за результатами моніторингу закупівель, що може призводити до необґрунтованого впливу на рішення замовників. Зокрема, наразі є практика підготовки органами Державної аудиторської служби України зобов’язань замовникам щодо усунення порушень під час здійснення ними процедур закупівель, по яких існує судова практика на користь замовника
Високий
Запровадження процедури внутрішнього контролю за діями уповноваженої особи із здійснення публічних закупівель.
Розробка Порядку взаємодії, що є елементом закупівельної політики ОМС / замовника, який повинен передбачати детальну регламентацію прав та обов’язків уповноважених / відповідальних осіб замовника, визначати систему контролю за ухваленням рішень та процедуру залучення уповноваженої особи з питань запобігання корупції до процедури проведення закупівлі.
Запровадити періодичну (місячну або квартальну) систему звітування по закупівлях перед керівництвом замовника
на сайті Львівської міської ради оприлюднюється зведена інформація щодо звернень, моніторингу, скарг
акти та протоколи ОФК; аналітична звітність ОФК; інформація засобів масової інформації та пресслужби ОФК щодо виявлених порушень; дані із системи електронних закупівель Prozorro
Невідповідність предмета договору про закупівлі та строків його виконання фактично поставленим товарам, наданим послугам або виконаним роботам, необхідному часу для фактичного виконання договору
Відповідно до ст. 43 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю може бути визнаний нікчемним у разі його укладення з порушенням вимог частини четвертої ст. 41 вказаного Закону (на період воєнного стану відповідно до п. 21 Постанови КМУ від 12.10.2022 № 1178 договір про закупівлю може бути визнаний нікчемним у разі його укладення з порушенням вимог пункту 18 цих Особливостей). А саме: істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання сторонами зобов’язань у повному обсязі, крім випадків, передбачених законодавством. Як наслідок, для перевірки фактичного виконання умов здійснюється звірка документів, наприклад, актів приймання-передачі, видаткових накладних, звітів про виконану роботу, кошторисів.
Ймовірність змови між замовником і постачальником шляхом формування після проведення закупівлі з використанням електронної системи відмінних від договірних (фактичних) умов закупівлі з метою отримання неправомірної вигоди
Документи, що підтверджують виконання договору (накладні / акти) містять інформацію, що відрізняється від умов договору за результатами закупівлі.
Договір, укладений за результатами закупівлі відрізняється від проєкту договору
Високий
Відсутність необґрунтованих відмінностей між характеристиками фактично поставлених товарів, наданих послуг або виконаних робіт і зазначеним у договорі предметом закупівлі; відсутність логічних розбіжностей між періодом постачання товарів, надання послуг або виконання робіт відповідно до документів і фактично необхідним часом на виконання умов договору (з урахуванням відповідних нормативно-правових актів; наприклад, для робіт з урахуванням положень кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, а також галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та перелік робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011 № 301).
Розробка Порядку взаємодії внутрішніх учасників закупівельного процесу, що є елементом закупівельної політики ОМС / замовника, який повинен передбачати детальну регламентацію прав та обов’язків уповноважених / відповідальних осіб замовника, визначати систему контролю за ухваленням рішень і процедуру залучення уповноваженої особи з питань запобігання корупції до процедури проведення закупівлі.
Ухвалення комплексного документа (наприклад, закупівельної політики), який містить регламентуючі документи, що охоплюють весь закупівельний процес замовника. Цей документ складається з порядку взаємодії всіх учасників процесу та з окремих положень (про договірну роботу, про порядок ухвалення товарів, робіт або послуг), наказів і форм заявок. Також він передбачатиме періодичне звітування перед керівництвом замовника (особливо по закупівлях з оскарженням в АМКУ).
Запровадження періодичної (місячної або квартальної) системи звітування по закупівлях перед керівництвом замовника.
Розробка Положення про договірну роботу як елементу закупівельної політики, яким будуть передбачені процедури ухвалення товарів, робіт або послуг
досвід Вінницької міської клінічної лікарні швидкої медичної допомоги. Однак такі документи варто ухвалювати на рівні ОМС та поширювати їх впровадження на підконтрольних замовників
дані із системи електронних закупівель Prozorro; документи, що підтверджують фактичне постачання товарів, надання послуг або виконання робіт